Forschung

Forschungssäulen: Public Management Hamburg

Das Fach Public Management ist im internationalen Vergleich und besonders zum angloamerikanischen Sprachraum im deutschen universitären Wissenschaftssystem wenig verankert. Obwohl in den 80er Jahren Lehrstühle mit Ausrichtung auf eine „öffentliche Betriebswirtschaftslehre“ bzw. eines „Public Management“ an meist wirtschaftwissenschaftlichen Fakultäten entstanden, so haben sich diese Lehrstühle inzwischen aufgrund generationsbedingtem Wandel und Profilschärfung von Fakultäten auf einige wenige reduziert [1]. Die Höhe der Staatsquote als Maßstab für die Bedeutung des öffentlichen Sektors, der gleichzeitig Forschungsgegenstand eines solchen Faches ist, hat sich mit einer Größenordnung von ca. 45% während dieser Zeit jedoch nicht wesentlich verändert. Gleichzeitig hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten in den Industriestaaten weltweit ein grundlegender Wandel des Funktions- und Rollenverständnisses von Staat und Verwaltungen vollzogen, für den der Begriff des „New Public Management“ steht. An die Stelle des klassischen Bürokratiemodells von Max Weber aus der ersten Hälfte des vorigen Jahrhunderts mit seiner Funktion der effizienten Ausübung legaler Herrschaft ist eine Managementorientierung zur Steuerung öffentlicher Einheiten unter (ökonomischen) Knappheitsbedingungen getreten. 

Ziel der Forschungsaktivitäten von Public Management Hamburg ist somit eine betriebswirtschaftlich orientierten Public Management Forschung, die durch Analysen und Theorien, Begleitforschung und Projekte die Reform des öffentlichen Sektors und seiner Verwaltungen produktiv mitgestaltet und begleitet. Das Management öffentlicher Einheiten gilt es dabei an dem im privatwirtschaftlichen Bereich schon seit geraumer Zeit vollzogenen Perspektivenwechsel zu orientieren, weg von der hierarchisch, vertikalen und regelgebundenen (bürokratischen) Steuerung hin zu einer wesentlich stärkeren Ausrichtung an Wertschöpfungsprozessen in Märkten und Netzwerken unter verstärkter Berücksichtigung pluraler Stakeholderinteressen. Public Management Hamburg zielt darauf ab, diesen Wandel von der bürokratisch, durch Normen gesteuerten Verwaltung hin zu einem ergebnisorientierten, rationalen Verwaltungsmanagement zu unterstützen und durch entsprechende Aktivitäten in Forschung, Lehre und praxisnahem Wissenstransfer zu begleiten – im Sinne der Gewinnung von Erkenntnissen, die durch ein Konzept der theoriegeleiteten Praxis und einer praxisgeleiteten, empirisch fundierten Theorie geprägt sind. 

Aus diesem Verständnis einer auf Effizienz und Effektivität abzielenden öffentlichen Wertschöpfung ergeben sich somit in der gegenwärtigen Reformpraxis zahlreiche Handlungsfelder. Public Management Hamburg untersucht vorrangig zwei Themengebiete, die zugleich als wesentlich für die zukünftige Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors (Wettbewerbsfähigkeit einer Region) erachtet werden können. 

Zum einen ist hier die Modernisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens zu nennen als zentrales Informationssystem zur nachhaltigen, transparenten und ressourcenverbrauchsorientierten Steuerung der öffentlichen Wertschöpfungsprozesse (Public Financial Management). 

Auf der anderen Seite wird erhöhter Forschungsbedarf im Bereich eines öffentlichen Innovationsmanagement (Public Innovation Management) gesehen, insbesondere im Hinblick auf den Einsatz neuer IT-Technologien (eGovernment) aber auch bezüglich neuer Kooperations- und Kollaborationsmodelle (Public Private Partnership, Public Merger, Citizen Engagement etc.).  

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[1] Zur Relevanz eines Faches Public Management siehe auch den Appell der kommunalen Spitzenverbände zur Ausbildungssituation an deutschen Universitäten von Dezember 2008. (DOWNLOAD) 

Public Financial Management

Die zukunftsfähige Ausgestaltung des öffentlichen Sektors bedingt die Auseinandersetzung mit dem neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen als Grundlage eines wirtschaftlichen und generationengerechten Verwaltungshandelns. Dies umfasst insbesondere folgende Schwerpunkte:

Reform des öffentlichen Rechnungswesens
Die öffentlichen Einheiten in Deutschland sehen sich mit der Modernisierung des Rechnungswesens der größten Verwaltungsreform in Deutschland, seit der Reform zur kommunalen und kameralen Selbstverwaltung von Stein und Hardenberg Anfang des 19. Jahrhunderts, gegenübergestellt. Die in den Gebietskörperschaften der Länder und Kommunen umgesetzten und angestrebten Reformkonzepte orientieren sich dabei am kaufmännischen Rechnungswesen bzw. am Rechnungsstil der Doppik (accrual accounting). Sie bilden damit die Grundvorrausetzung für ein wirtschaftliches Verwaltungshandeln im Sinne des (New) Public Management. In Abkehr vom kameralen, nur die tatsächlichen Zahlungen berücksichtigenden Rechnungsstil, zugunsten eines neuen Informations- und Steuerungssystems, wird in Bezug auf Transparenz und intergenerativer Gerechtigkeit erstmals die tatsächliche finanzielle Lage und der tatsächliche Ressourcenverbrauch einer Gebietskörperschaft erfasst. Diese Entwicklung bleibt jedoch aufgrund der Gestaltungsfreiheit im Rahmen des deutschen Föderalismus hinsichtlich der Notwendigkeit eines Mindestmaßes an Standardisierung und internationaler Harmonisierung bisher noch vergleichsweise ineffizient. Der praktische Reformprozess bedarf daher einer Begleitforschung um der heterogenen Entwicklung bzgl. Rechnungslegung bzw. Bewertung, Bilanzierung und Systematisierung des öffentlichen Rechnungswesens entgegen zu wirken. Zudem muss die deutsche Entwicklung wesentlich stärker in die internationalen Ansätze, insbesondere auf europäischer Ebene, eingebunden werden. Dies bezieht sich vor allem auf die Auseinandersetzung mit den IPSAS (International Public Sector Accounting Standards), die in der deutschen universitären Forschung so gut wie nicht stattfindet. Auf empirischer Basis sollen die Entwicklungslinien bzw. -defizite der internationalen Reform gegenüber gestellt und konkrete Handlungsempfehlungen für die Praxis abgeleitet werden.

Reform des öffentlichen Haushaltswesens
Die gegenwärtige Verwaltungsreform konzentriert sich vorwiegend auf das öffentliche Rechnungswesen und somit auf die Dokumentation der finanziellen Ergebnisse realisierter Prozesse. Entscheidendes Element im öffentlichen Sektor ist aber die Planungsebene und damit der Haushalt. Ein ganz wesentlicher Schwerpunkt der Public Management Forschung muss daher auf einem reformierten öffentlichen Haushaltswesen (accrual budgeting) liegen, das auf Basis des doppischen Rechnungswesens (insb. der Kosten- und Leistungsrechnung) umgesetzt wird (z.B. im Sinne einer integrierten Verbundrechnung). Dies bedeutet insbesondere dass der Ergebnishaushalt (und nicht mehr der rein kamerale Finanzhaushalt) zur zentralen Planungsgröße wird. Hier ist speziell im Verhältnis zwischen Politik- und Verwaltungsrationalität im Rahmen von Haushaltsplanungen ein erhebliches Forschungsdefizit zu identifizieren. Auf Länder- und Kommunalebene gilt es  Verfahren der Ressourcensteuerung weiterzuentwickeln und zu evaluieren ob und wie das neue (doppische) Informationsangebot z.B. im Rahmen der Haushaltsplanungen genutzt und angenommen wird.

Risiko- und Schuldenmanagement
Die mit dem Thema öffentlicher Informations- und Steuerungssysteme unmittelbar in Zusammenhang stehende Frage nach der Schaffung und Rückgewinnung von Vertrauen und Glaubwürdigkeit von Politik wird durch Fragen nach einem systematischen Risiko- bzw. Schuldenmanagement für öffentliche Einheiten ergänzt. Durch die strukturelle Verschuldungssituation aller öffentlichen Haushalte sind die grundsätzlichen Handlungs- und Entscheidungsfreiheiten der staatlichen und kommunalen Einheiten höchst gefährdet. So liegen allein die Geldschulden gegenwärtig bei ca. 1,5 Billionen Euro, was eine jährliche Zinsbelastung von rund 66 Milliarden Euro darstellt. Hier besteht einerseits die Herausforderung durch ein doppisches Rechnungswesen, mit der Berücksichtigung des materiellen Werteverzehrs und der Einbeziehung von zukünftigen Verpflichtungen, wie Pensionsrückstellungen auch die sog. impliziten Schulden realistisch abzubilden und in das Handlungskalkül aufzunehmen. Andererseits gilt es, positive Steuereinnahmen im Sinne einer finanziellen Chance durch eine realistische Risikoabschätzung und zur Verbesserung der finanzpolitischen Planungen zu antizipieren.

Leistungsmessung und Leistungssteuerung (Performance Management)
Aus der Reform des öffentlichen Haushaltswesens ergibt sich insbesondere die Notwendigkeit, die Forschung zugleich auf die Ebene der Leistungserfassung und Leistungssteuerung auszurichten. Zentrales Argument ist die während der gesamten Reformdiskussion bestehende Anforderung an eine effiziente und effektive Verknüpfung von eingesetzten Ressourcen und den erzielten Leistungen bzw. Wirkungen des Verwaltungshandelns. Neben der Herleitung von Strukturen und Kenngrößen zur transparenten Abbildung des Output bzw. Outcome steht die Nutzung dieser Informationen zur Steuerung öffentlicher Einheiten, vor allem im Budgetierungs- und Haushaltsbildungsprozess, im Vordergrund. Obwohl immer wieder gefordert, finden Forschungen zur Ausgestaltung eines effizienten und effektiven Verwaltungshandelns auf Basis einer output- bzw. outcome-orientierten Budgetierung in Deutschland so gut wie nicht statt. Ansätze hierzu finden sich jedoch in den wirkungsorientierten Konzepten der Verwaltungssteuerung etwa in der Schweiz (WoV, FLAG) und vor allem im angloamerikanischen Sprachraum (Modifikationen des PBBS, GPRA, MfO, etc.).

Public Innovation Management

Die zukunftsfähige Ausgestaltung des öffentlichen Sektors bedingt insbesondere Forschung zu Fragen neuer Kooperations- und Organisationsmodelle zur (kollaborativen) Erbringung öffentlicher Wertschöpfung. Dies umfasst insbesondere:

Private Public Partnership
Private Public Partnership (PPP) verfolgen das Ziel, durch eine langfristig angelegte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privater Wirtschaft öffentliche Investitionsprojekte gemeinsam zu realisieren und dadurch effizienter zu gestalten, als dies bisher bei rein öffentlicher Finanzierung der Fall war. Zu unterscheiden sind dabei zwei Grundkategorien mit unterschiedlichen Problemfeldern und Kooperationsbedürfnissen: Die Vertrags-PPP und die Organisations-PPP. Für die Vertrags-PPP sind Vertragslösungen bezeichnend, bei denen die PPP als reine Beschaffungsvariante und Finanzierungsform dient. Beispiele für diese Form sind das Betreibermodell, Leasingmodell, Konzessionsmodell, Forfaitierung, sale and lease back oder das Cross Border Leasing. Die Organisations-PPP ist hingegen spezialisierter: Hierbei handelt es sich um eine institutionelle PPP, bei der es um eine spezifische Organisations- und Finanzierungsform für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung geht. Beispiele für diese PPP sind gemischtwirtschaftliche GmbHs und AGs sowie die Finanzbeteiligung. Ein Forschungsbedarf in diesem Bereich liegt insbesondere bei Fragen der Modellierung von Anreiz- und Kontrollsystemen sowie bei Fragen der Ausgestaltung und Anwendungsmöglichkeiten von PPP in konkreten öffentlichen Aufgabenfeldern.  

Public Public Partnership
Aufgrund sinkender Handlungsspielräume und zunehmender Verschuldung öffentlicher Einheiten sehen auch diese sich zunehmend gezwungen Skalen- und Verbundeffekte zu nutzen und sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen. Ein Beispiel hierfür sind die auf der Verwaltungsebene schon seit geraumer Zeit vorzufindenden Shared Service Center, im Rahmen einer Konsolidierung und Zentralisierung von Dienstleistungsprozessen zwischen mehreren Verwaltungseinheiten. Neben der Kooperation und Kollaboration bei einzelnen Verwaltungsaufgaben steht auch die Fusion öffentlicher Gebietskörperschaften (Public Merger) als Ganzes zunehmend in der Diskussion. Beispiele von Städteregionen und Fusionen von Landkreisen bzw. der strategische Zusammenschluss z.B. zu Metropolregionen gelten als Kernelemente gegenwärtiger Verwaltungsreformen.

Citizen Engagement
Auch die systematische Einbeziehung des Bürgers in den öffentlichen Entscheidungs- und Wertschöpfungsprozess steht international auf der Forschungsagenda. Neue privatwirtschaftliche Strategien im Innovationsmanagement messen bei der Produkt- und Dienstleistungsentwicklung externem Wissen zunehmende Bedeutung zu und integrieren systematisch externe Akteure in den unternehmerischen Innovationsprozess (Open Innovation). Diese neuen Wege der Kooperation mit Beitragenden jenseits der Grenzen des Unternehmens werfen die Frage auf, ob diese Mechanismen auch auf die Weiterentwicklung des öffentlichen Sektors übertragbar sind (Open Innovation for Government/Open Government). Beispiele aus den Vereinigten Staaten zeigen in ersten Ansätzen, wie unter Nutzung entsprechender Internettechnologien eine gemeinsame öffentliche Wertschöpfung mit dem Bürgern möglich ist (Citizen Integration, Citizensourcing) und somit die Qualität des Verwaltungshandelns erhöht werden kann. Darüber hinaus bietet sich aufgrund des originär demokratischen Settings aus Mitbestimmung und Transparenz gerade der öffentliche Sektor an, mittels Internetplattformen den Bürger verstärkt in die politischen Entscheidungsprozesse zu integrieren und hier klassische politische Prozesse auch im digitalen Raum abzubilden.

eGovernment
Analog zum privaten Sektor ist auch im öffentlichen Bereich der wesentliche Reformtreiber und Weg zu mehr Effizienz von Verwaltungsprozessen die technologische Weiterentwicklung der bestehenden IT-Systeme. Im Rahmen eines Technologiemanagements bzw. einer rein technologischen Sicht der Verwaltugsmodernisierung ist die Konzeption und Implementierung neuer Informationssysteme zur Ressourcen- und Verwaltungssteuerung in die Public Management Forschung einzubeziehen. In diesem Sinne sind Ansätze des eGovernments als behördenweite und behördenübergreifende Kommunikations- und Informationsprozesse zu berücksichtigen und weiterzuentwickeln. Dies umfasst insbesondere die Schnittstellen zwischen Staat und Bürger (eDemocracy), zwischen Verwaltung und Wirtschaft (z.B. eProcurement) sowie zwischen Verwaltungen untereinander (eAdministration).