Stellungnahme zur EU-Schuldenkrise

1. Im Mai 2010 hat die EU einen auf drei Jahre befristeten Rettungsschirm für überschuldete Euroländer beschlossen. Derzeit wird erwogen, das Volumen des Schirms zu vergrößern und ihn als dauerhafte Einrichtung zur Stützung illiquider Staaten vorzuhalten. Jedoch fehlt für beide Maßnahmen eine überzeugende Rechtfertigung. Zudem ist nicht zu erkennen, dass die bereits jetzt besorgniserregenden Risiken realistisch eingeschätzt werden und angemessene Vorsorge für den Fall eines Scheiterns des Rettungsschirms getroffen wird.

Das gegenwärtige AAA-fähige Volumen des Rettungsschirms übersteigt den gesamten Refinanzierungsbedarf Irlands, Portugals und Spaniens bis 2013 um nahezu 80%. Es ist daher nicht nachvollziehbar, weshalb der Schirm erweitert werden muss. Zur Stützung illiquider, aber nicht insolventer Staaten ist ein Rettungsschirm zudem nicht erforderlich, da diese Staaten mit ihren Gläubigern eine Restrukturierung der Staatsschuld mit unverändertem Barwert vereinbaren könnten. Staaten, die eines Rettungsschirmes bedürfen, weil ihre Gläubiger von einem bloßen Liquiditätsengpass nicht zu überzeugen sind, müssen daher als insolvent betrachtet werden.

Eine dauerhafte Garantie der EU, die Zahlungsfähigkeit scheinbar nur illiquider, tatsächlich aber insolventer Staaten durch gemeinschaftliche Kredite zu sichern, wäre mit gravierenden negativen Folgen verbunden. Günstige Kreditkonditionen und die Haftung der europäischen Staatengemeinschaft würden hoch verschuldeten Ländern massive Anreize bieten, die Fehler der Vergangenheit zu wiederholen und eine Verschuldungspolitik zu Lasten der EU Partner fortzusetzen.

Wegen mangelnden Durchsetzungsvermögens kann die EU diese Fehlanreize auch nicht durch eine schärfere Haushaltskontrolle oder den jüngst vorgeschlagenen „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ korrigieren. Die Steuerungswirkungen dieser Maßnahmen sind begrenzt und können den fundamentalen Fehlanreizen, die von einer dauerhaften Garantie der Zahlungsfähigkeit überschuldeter Länder ausgehen, nicht nachhaltig entgegen wirken. Mittelfristig würde die Schuldenkrise im Euroraum daher weiter verschärft. Damit würde aber die Solidarität der solventen Länder politisch wie ökonomisch überfordert und das Fundament der EU letztlich untergraben werden.

2. Eine langfristige Strategie gegen Überschuldungskrisen im Euroraum erfordert die Möglichkeit einer Staatsinsolvenz mit anschließender Umschuldung. Dabei ist es von zentraler Bedeutung, dass auch private Gläubiger zumindest auf einen Teil ihrer Forderungen gegenüber Schuldnerstaaten verzichten müssen. Erst danach sind Hilfskredite der EU geboten.

Die Beteiligung privater Gläubiger an den Kosten einer Umschuldung führt dazu, dass Anleihen hoch verschuldeter Staaten mit angemessenen Risikoprämien gehandelt werden. Diese wirken einer weiteren Erhöhung der Staatsschuld in sehr viel effektiverer Weise entgegen, als es politische Kontrollen oder Sanktionsdrohungen vermögen. Ist dagegen der Fall einer Überschuldung bereits eingetreten, weil die Bedienung der Zins- und Tilgungszahlungen ein dauerhaft tragfähiges Maß übersteigt, so ermöglicht die Umschuldung den betroffenen Staaten eine Verringerung der ausstehenden Schuld und damit einen finanzpolitischen Neuanfang. Eine Umschuldung erfordert nicht, dass das insolvente Land aus dem Euro ausscheidet und sie gefährdet auch nicht die Stabilität des Eurosystems.

Ohne Umschuldung könnten notwendige wirtschaftliche Reformen in den betroffenen Ländern in Frustration und Protest umschlagen, wenn trotz ehrgeiziger Sparmaßnahmen der Schuldendienst nicht nachhaltig verringert werden kann. Eine Umschuldung sorgt zudem dafür, dass das Kreditausfallrisiko zumindest teilweise von den privaten Gläubigern getragen wird, denen die Risikoprämien zugeflossen sind. Dagegen führen dauerhafte Rettungsmechanismen, die Staatsinsolvenz und Umschuldung ausschließen, zu einer ungerechtfertigten Umverteilung von den Steuerzahlern der solventen Euroländer zu den Gläubigern der Schuldnerstaaten.

3. Eine Strategie gegen die Schuldenkrise, die in glaubwürdiger Weise die Möglichkeit einer Staatsinsolvenz einschließt, muss sicherstellen, dass ihre Folgen nicht unkalkulierbar werden. Dazu kann es notwendig sein, die maximalen Ausfallrisiken systemisch wichtiger privater Gläubiger einzugrenzen („haircut“), um bei der Einführung der ab Juni 2013 geplanten Umschuldungsklausel in neue Kreditverträge panikartige Reaktionen an den Finanzmärkten zu verhindern. Keinesfalls sollte die EU jedoch die Ausfallrisiken vollständig übernehmen.

Weiterhin ist es notwendig, dass die Europäische Union nach dem vollständigen Abschluss einer Umschuldungsvereinbarung Kredite an die betroffenen Mitgliedstaaten vergibt, da private Kredite unmittelbar nach einer Staatsinsolvenz erfahrungsgemäß kaum zu erhalten sind. Diese Kredite sollten gegenüber privaten Gläubigern bevorrechtigt sein und nur unter strikten Strukturanpassungsauflagen gewährt werden.

Schließlich ist eine wesentliche Frage, wie ein überschuldeter Staat nach abgeschlossenem Umschuldungsverfahren seine Wettbewerbsfähigkeit wiedergewinnen kann. Da die Europäische Währungsunion nominelle Abwertungen nicht zulässt, kann die internationale Wettbewerbsfähigkeit nur durch strukturelle Reformen in den betroffenen Staaten wiederhergestellt werden. Der Internationalen Währungsfonds verfügt in diesem Bereich über umfangreiche Erfahrungen und kann auch technisch-administrative Hilfen, etwa im Bereich der Steuerverwaltung, zur Verfügung stellen. Rezessive Folgen von Strukturanpassungen werden sich dennoch nicht völlig vermeiden lassen.

4. Glaubwürdig ist ein die Möglichkeit einer Staatsinsolvenz umschließendes Regelwerk nur, wenn die politischen Entscheidungsträger Anreize haben, im Krisenfall davon tatsächlich Gebrauch zu machen. Diese Anreize müssen insbesondere für die Vertreter jener Länder vorhanden sein, die die Folgen einer Insolvenz mitzutragen haben. Jeder solche Entscheidungsträger wird Nutzen und Kosten einer möglichen Insolvenz sorgfältig abwägen. Während die Kosten aus Forderungsverlusten für inländische Banken und die EZB relativ konkret und irreversibel sind, erscheint der Nutzen möglicherweise weniger greifbar.

Ferner erschweren politische Risiken die Entscheidung, denn eine Insolvenz und ihre Folgen können nicht im Vorfeld öffentlich diskutiert und parlamentarisch abgesichert werden. Politikern kann es daher verlockender erscheinen, mit neuen Garantien für das überschuldete Land Zeit zu gewinnen, als ohne parlamentarische Absicherung einer Insolvenz mit nachfolgenden Hilfeleistungen zuzustimmen. Daher könnte es wünschenswert sein, die Feststellung des Insolvenzfalles einer unabhängigen Institution, z. B. dem Internationalen Währungsfonds, zu übertragen. Erst nach der Feststellung des Insolvenzfalles durch eine unabhängige Institution sollten solvente Partnerländer Hilfen gewähren dürfen.

5. Insolvenzerklärungen überschuldeter Staaten dürfen nicht unterlaufen oder verzögert werden, indem die Europäische Zentralbank (EZB) ihre Geldpolitik in den Dienst der Stützung dieser Staaten stellt. Denn der selektive Ankauf hochriskanter Staatsanleihen begünstigt einzelne Mitgliedstaaten und kann so Begehrlichkeiten auch bei anderen Staaten mit hoher Schuldenlast wecken. Dies gefährdet die Reputation und die Unabhängigkeit der EZB. Zudem sind die Interventionen der EZB keineswegs lediglich kurzfristiger, der Marktberuhigung dienender Natur, da die EZB die gekauften Anleihen nicht ohne Irritation der Märkte wieder abstoßen kann. Die EZB sollte sich daher wieder auf die ihr vertraglich zugewiesene Aufgabe der Geldwertsicherung konzentrieren und die Lösung der Überschuldungsprobleme nach dem Verursacherprinzip den Regierungen der Euro-Mitgliedstaaten überlassen.

6. Die Schuldenkrise der Europäischen Union kann zu drei denkbaren Ergebnissen führen. Sie kann erstens durch reales Wachstum in den überschuldeten Ländern überwunden werden. Sie kann zweitens durch eine Insolvenz der betroffenen Staaten mit anschließenden, wohl durchdachten Hilfsmaßnahmen entschärft werden. Und sie kann drittens zu einer Vergemeinschaftung der Schulden einzelner Mitgliedstaaten führen, sei es durch höhere Steuern oder durch höhere Inflation in der gesamten EU.

Die Risiken einer Politik, die ausschließlich auf die erste und günstigste dieser Möglichkeiten setzt, sind beträchtlich. Niemand kann heute absehen, ob die betroffenen Staaten die Kraft aufbringen werden, die durch die europäischen Rettungsmechanismen noch weiter gesteigerte Verschuldung zu tilgen. Wir fordern daher die Bundesregierung auf, für den Fall des Scheiterns des Europäischen Rettungsschirms Vorsorge zu treffen und – gemeinsam mit den europäischen Partnerstaaten – unverzüglich einen detaillierten Insolvenzplan für überschuldete Euro-Mitgliedstaaten auszuarbeiten, der den oben angesprochenen Erfordernissen entspricht. Nur so kann verhindert werden, dass die Europäische Union auf die dritte Alternative zusteuert, mit fatalen Langfristwirkungen für das gesamte Projekt der europäischen Integration.

Weiterführende Links:

(Der Inhalt der verlinkten Dokumente ist nicht Teil der abzustimmenden Stellungnahme)

Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft, Nov 2010

Zehn Regeln zur Rettung des Euro, FAZ vom 18. Juni 2010

Brief des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen an Minister Dr. Schäuble vom Juli 2010

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