Basics
Manchmal hilft zu Beginn einer Diskussion ein Blick auf die Faktenlage, um die Stichhaltigkeit und substanzielle Wichtigkeit der Argumente zu verdeutlichen. Dies soll im ersten Abschnitt erfolgen.
Die erneuerbaren Energien (EE) haben in den letzten Jahren einen Anteil von gut 11 % am Primär- und Endenergieverbrauch erreicht. Am geringsten ist ihr Anteil im Bereich Verkehr (5,8 %) und Hochtemperaturwärmemarkt, schon höher im Niedertemperaturwärmemarkt für Heizung und Warmwasser (rund 10 – 11 %) und mit inzwischen 23 % der gesamten Bruttostromerzeugung (2012) sehr hoch in der Stromerzeugung. Zieht man die auch ohne spezielle Förderung wirtschaftliche Strom-erzeugung aus Wasserkraft und biogenem Müllanteil ab, so bleiben immerhin über 15 % Anteil an der Stromerzeugung, der inzwischen politisch angeschoben und massiv gefördert wird.
Mit Ausnahme der Stromerzeugung liegen die EE-Anteile in einem Bereich, der auch durch klassische Einsparpolitiken erschlossen hätte werden können. Der gesamte Stromanteil am gesamten Endenergieverbrauch liegt zwischen 20 und 21 % (EE-Strom-Anteil also rund 4,8 %) ; der Nicht-Strombereich entsprechend bei fast 80 %.
Das seit 2005 existierende EU ETS (EU-Emissionshandelssystem) deckte von Anfang an nur einen Teilbereich der Treibhausgase, nämlich CO2, in einem Teilbereich der Wirtschaft ab, nämlich nur für bestimmte energieintensive Anlagen (Stromerzeugung, Eisen und Stahlerzeugung, Papier, Zement, …; seit Neuestem auch Luftverkehr), so dass für die übrigen Bereiche, nämlich Straßen- und Schiffsverkehr, Haushalte, Gewerbe und Dienstleistungen, Industrie mit anderen Anlagen, Handwerk, … eine eigene „Klimaschutzpolitik“ vonnöten ist.
Die Leitidee dieses Systems war, eine bestimmte Höchstmenge an CO2-Emissionen zuzulassen; der am Markt sich bildende Gleichgewichtspreis sollte EU-weit dafür sorgen, dass die effizientesten Maßnahmen zur Erreichung dieses Mengenziels (für diesen Teilbereich) durchgeführt wurden. Sicher war dann in jedem Fall die Erfüllung der Gesamtmengenvorgabe für diesen bedeutenden Teilbereich.
Die weltweiten CO2-Emissionen sind seit dem Kyoto-Basisjahr 1990 inzwischen auf deutlich über 34 Mrd. t CO2 (um über 60 %; d.h. im Jahresdurchschnitt um rund 600 Mio t CO2) gestiegen – nicht hingegen im Trend gefallen. Der deutsche Anteil an diesen CO2-Emissionen liegt inzwischen bei rund 2,5 %. Der mittlere Zuwachs der Welt innerhalb von 15 Monaten war größer als der gesamte heutige deutsche Jahreswert an CO2. Wenn Deutschland somit fiktiv ab sofort sämtliche CO2-Emissionen auf seinem Staatsgebiet auf Null brächte, so entspräche dies dem Zuwachs der Welt in im Durchschnitt der vergangenen 1 ½ Jahre.

Zu den vorgebrachten Argumenten

Eine Zusammenstellung der Pro- und Contra-Argumente soll helfen, die von Joachim Weimann angestoßene Debatte um den Zusammenhang niedriger CO2-Preise im EU ETS einerseits und der heutigen Förderung erneuerbarer Energien andererseits zu sortieren. Im folgenden soll in der vorgelegten Chronologie auf die Stichhaltigkeit der Argumente Pro- und Contra eingegangen werden.

1) Der Ausbau erneuerbarer Energien findet ja nicht überall auf der Welt im gleichen Tempo statt wie z.B. in Deutschland. Der deutsche Beitrag durch die EE-Förderung zur CO2-Minderung während der Kyoto-Periode 2008 – 2012 war jedoch faktisch Null, da die Minderemissionen z.B. in der deutschen Stromerzeugung dank des vorgegebenen europäischen Gesamt-Emissionsziels zu Mehremissionen an anderer Stelle führten. Insofern ist zumindest für die doch bedeutenden Jahre 2008 – 2012 der CO2-Einspareffekt der EE-Förderung faktisch vernachlässigbar.

Das liegt natürlich daran, dass im EU ETS (Gesamt-)Mengenvorgaben gemacht worden sind und der tatsächliche CO2-Preis je nach Wachstum, Konjunktur, Wetter, Stromnachfrage und anderer Faktoren im Markt bestimmt wird. Zumindest in Deutschland wird hingegen durch das EEG eine Preisvorgabe für die Erzeugung weitestgehend CO2-freier Energieträger politisch gesetzt. Wenn beide Fördersysteme mit Mengengrenzen operierten, könnte man bei den Vorgaben für Gesamtemissionsgrenzen den ziemlich genau abschätzbaren EE-Effekt einbeziehen. Wendet man zwei verschiedene Systeme an, entsteht zwangsläufig irgendwo eine Überraschung: Entweder hat man die EE-Förderung so gut honoriert, dass überraschend viel zugebaut wird; dann fallen die CO2-Preise. Oder man hat die EE-Förderung unattraktiv für massenhafte Investitionen gestaltet; dann steigen die CO2-Preise in nicht erwartete Höhen. Dass man in dieser Gemengelage beide Systeme je nach politischer Lust und Laune oder Kohle- bzw. Erdgasinteressen manipulieren möchte, ist dann der krönende Abschluss eines politisch verursachten Konstruktionsfehlers.

Der wichtigste Grund für die nach 2008 fallenden CO2-Preise liegt jedoch weniger in der deutschen EE-Förderung, sondern in der Wirtschaftskrise, die vor allem die südlichen europäischen Länder betroffen hat.

Innovationen in der Erzeugung von EE können wohl kaum durch erzeugte Strommengen oder durch eingespeiste Biogasmengen in der schon heute erreichten Größenordnung induziert werden. Lernkurveneffekte gibt es durch den Bau von Neuanlagen besserer Technik und bestenfalls im Betrieb der ersten drei Jahre. Und mittelfristige Ressourcenschonung ist vor allem bei Öl und Gas angezeigt, nicht jedoch bei der Kohle; davon hat die Welt sehr reichlich – wenn die Klimadiskussion Recht hat, sogar überreichlich, um alle Kohlevorräte in den nächsten Jahrhunderten zu nutzen: Kohle ist schlicht und einfach zu viel vorhanden!

Den Energieträger mit der zu erwartenden knappsten Situation über die nächsten Jahrzehnte, nämlich Öl, hat Deutschland schon lange nicht mehr mit nennenswerten Mengen in der Verstromung eingesetzt, Erdgas ist so teuer, dass im heutigen Preisgefüge ohnehin Erdgaskraftwerke im wettbewerblichen Strommarkt nur ungern eingesetzt werden. Umgekehrt haben in der Stromerzeugung erneuerbare Energieträger jedoch den höchsten Anteil. Angesichts des bisher hohen Gewichts von Kernenergie und Kohle kann man dies nicht mit „Ressourcenschonung“ begründen. Da Kernenergie demnächst ausfällt, bleibt als Brennstoff der ersten Wahl zur Verstromung die Kohle: Braun- und Steinkohle sind jedoch absehbar bei weitem nicht so knapp, dass „Ressourcenschonung“ heute oder in naher / mittlerer Zukunft ein wichtiges Ziel sein muss.

Natürlich sind diese Energieträger spezifisch stärkere CO2-Emittenten als jeder andere Brennstoff, so dass Kohle unter CO2-Gesichtspunkten eben nicht die erste Wahl ist. Also verbleibt als stichhaltige Begründung einzig die klimapolitische Ungünstigkeit von Kohle.

Die harte Wahrheit ist aber, dass alle CO2-mindernden Maßnahmen in der EU dem Weltklima nichts nützen werden, wenn nicht gleichzeitig diese Emissionen in China, Indien, USA, Naher Osten, Indonesien, usw. reduziert werden. Und ein Blick auf die Weltklimakonferenzen der letzten Jahre und die tatsächliche Entwicklung der energiebedingten CO2-Emissionen stimmt nicht gerade optimistisch. Und wenn Deutschland alleine verstärkt auf die Nutzung auch von Kohle verzichten sollte, wird dieser Effekt binnen kurzem durch den Zuwachs an anderer Stelle aufgehoben. In der Verstromung ist der Beitrag von Kernenergie und Kohle zusammen immer noch, trotz des massiven Zuwachses von EE, rund 60 %. Wie will man das mittelfristig ersetzen?

2) Dass ein Emissionshandelssystem keine Innovationen anreizen soll, überrascht. Bei der Einführung des EU ETS vor über 10 Jahren war das sogar ein gerne strapaziertes Argument zugunsten des Emissionshandels. Allerdings gingen die Auguren damals in ihren Vorstellungen implizit von Preisen über 30 €/t CO2 aus. Das erleichterte zwar die politischen Prozesse, weil man diese implizite Erwartung nicht offen auszusprechen brauchte. Wenn dann jedoch die Emissionsziele wider Erwarten durch mildes Wetter oder eine Wirtschaftskrise erreicht werden, muss man im Sinne der Glaubwürdigkeit der mittelfristigen Politik und des gewählten Instruments auch dieses Ergebnis akzeptieren. Oder hätten diese Auguren auch aufgejault, wenn wider Erwarten dank guter Konjunktur in Europa der CO2-Preis bei 60 €/t CO2 gelegen hätte und hatten ein Down-loading verlangt? Ich selbst gehörte zu den Kommentatoren, die wegen einer Vielzahl solcher möglicher Probleme auch auf kritische Punkte des ETS hingewiesen haben.

Die politische Entscheidung zugunsten des EU ETS ist gefallen. Deutschland wird sie kaum in naher Zukunft aufheben können. Was wir anpassen können und auch müssen, ist das spezielle deutsche EEG. Und das EU ETS ist ein System der politischen Gesamtmengenvorgabe, das dann einen potentiell schwankenden CO2-Preis erzeugt. Wenn dann dieser Preis nachträglich politisch als ungünstig bewertet wird, hätte man ein anderes Instrument, z.B. eine CO2-Steuer mit oder ohne Freibeträge, wählen müssen: hier wäre das Preissignal stabil gewesen – die Menge hätte hingegen flexibel reagiert. Oder man hätte das EEG als Mengen-Quotensystem anschieben müssen.

3) Bezüglich der „Finanzierungsargumentation“ ist eindeutig der Contra-Position Recht zu geben: Eine Ausnahme von normalen Marktrisiken darf es für einen bestimmten Bereich nicht geben; es sei denn, er stünde im Grundgesetz unter der Liste der nicht veränderbaren Grund¬rechte.

4) Koordinationskosten treten vor allem in dem Maße verstärkt auf, wie der Staat Aktivitäten preislich fördert und privilegiert und diese dann überraschende Ausmaße annehmen. Wenn das Argument allgemein stichhaltig wäre, dass Netzindustrien grundsätzlich wegen der Synergien bei der Investitionsplanung mit der Erzeugung abgestimmt werden sollten, hätten sich die Schritte „Weg vom regionalen integrierten Monopol zu mehr Wettbewerb auf der Erzeugungsstufe“ als Fehler erwiesen. Das ist wohl kaum gemeint.

Hinzu kommt, dass selbst bei einer staatlichen Koordinationsfunktion angesichts der Preisanreize durch die EEG-Förderung niemand verlässlich sagen kann, in welchem Umfang die Erzeugungskapazitäten in Biomasse, Wind oder Fotovoltaik an welchem Ort in den nächsten Jahren wachsen werden. In einem (vielleicht regional grob differenzierten) Quotenmodell mit vorhersagbarem Mengengerüst wäre dies eventuell einfacher möglich. An ein solches Fördermodell will die Politik bisher aber nicht herangehen.

Das deutsche EEG muss reformiert werden

Die Kosten des deutschen EEG werden jetzt zunächst an der steigenden EEG-Umlage sichtbar. Diese übersteigt heute schon den Großhandelspreis für Strom an der EEX. Andere zusätzliche Kosten, wie abnehmende Versorgungssicherheit für Strom werden bald dazu kommen; spätestens wenn auch die ältesten Braunkohlewerke (die das RWE stilllegen will) eine Prämie für Weiterbetrieb erhalten. Das derzeitige Fördersystem für regenerative Energien ist über die Jahre zu einem Spielball der Bürokraten mit technischen Vorgaben und mannigfaltiger Interventionitis, der Ministerpräsidenten der Bundesländer , vermeintlich „grüner“ Ideologen und Gutmenschen und vor allem der Lobby-Gruppen der Bauern und der betroffenen Industrie geworden. Und jeder Unsinn wird noch mit viel Geld gefördert, sofern er als Maßnahme gegen die „bösen Stromkonzerne“ dargestellt werden kann. Diese sind heute unbundled und auch nicht mehr Eigentümer der Strom-Transportnetze.

Hier zeigt jedoch sich die Spaltung des Strommarkts in einen zunehmend wettbewerblichen Teil auf der einen Seite und eine hoch-subventionierten EEG-Teilmarkt auf der anderen, der nach politischer Zielsetzung in 20 Jahren über 50 % der elektrischen Arbeit erzeugen soll. Der subventionierte Bereich muss sich bisher um die Zukunft des anderen konventionellen Bereichs keine Sorgen machen, auch wenn dieser wegen mangelnder Rentabilität seiner Investitionen enorm unter Druck kommt. Kraftwerksmodernisierungen unterbleiben; stattdessen müssen „alte Möhrchen“ am Netz bleiben, um im Winter den drohenden – zunächst noch regionalen – Blackout zu verhindern („Winterreserve“). Welche Anreize gibt es, die Anlagen mit Personal betriebsbereit zu halten, wenn sie dank des EEG gerade noch einige hundert Stunden im Jahr gebraucht werden? Newcomer für mehr Wettbewerb werden durch die schrumpfenden Aussichten für Kraftwerksneubauten abgeschreckt. Die EEG-Einspeisung dominiert den Markt nicht dank ihrer Überlegenheit, sondern dank der politischen Unterstützung.

Um die angestrebten Ziele zu erreichen, müssten etwa im Jahr 2030 fast 150.000 MW regenerative Kapazitäten (≈ 63 % der Gesamtkapazitäten) installiert sein, um einen Anteil von 50 % der elektrischen Arbeit zu erzeugen. Die höchsten Lasten im Netz liegen bei rund 75.000 – 78.000 MW, die niedrigsten am Wochenende nachts bei 35.000 MW. Je nach Wetterbedingungen kann es bei der Januarspitze abends gegen 20 Uhr zu einem Bedarf an konventionellen Kraftwerken kommen, wo dann praktisch alle Anlagen vollständig benötigt werden. Oder auch umgekehrt im Sommer: Die Erzeugung aus regenerativen Quellen übersteigt die Nachmittagslast an einem Sonn- oder Feiertag um über 100 %, so dass die Hälfte der regenerativen Anlagen abgeregelt werden muss, und konventionelle Anlagen fliegen noch dazu wegen des Vorrangs aus dem Netz. Unsere Nachbarstaaten werden sich für eine Überflutung mit unserem EE-Strom bedanken, weil auch bei ihnen der Netzbetrieb an Stabilität verliert. Wie dann noch die Qualität des Stroms (Spannung, Frequenz, Blindleistung, …) gesichert wird, steht in den Sternen. Die vermeintliche Rettung durch „Smart Metering“ setzt noch einiges an breitflächiger Durchdringung eines neuen Gerätebestands und der Technikstandards voraus und wird bis 2030 absehbar nur wenig zur Lösung aller Probleme beitragen können. Das gleiche gilt für Elektromobilität und andere scheinbare Lösungen. Solche Konzepte können als kleine Ergänzungen hilfreich sein, sind aber angesichts der erforderlichen riesigen Größenordnungen im Jahr 2030 ohne enormen Speicherzuwachs (der wieder sehr teuer ist) illusorisch.

Dass unter diesen Perspektiven das Gesamtstromsystem wegen fehlender Anreize an allen Ecken und Enden früher oder später in Riesenprobleme laufen wird, ist jedermann in der Strombranche und der Energieforschung klar: Die baldige Reform des EEG ist somit unausweichlich. Und die jetzigen Grabenkämpfe der verschiedenen Lobbyisten dienen vor allem dazu, die eigenen Geschütze besser in Stellung zu bringen. Ein „Re-Loading“ des EU-ETS lenkt nur von der eigentlich längst fälligen Diskussion um die EEG-Förderung ab.

IV Reformschritte

EEG-Stromerzeugungskapazitäten auf der Basis Wind und Sonne, d.h. der so genannte „volatile“ Anteil, werden bei optimistischer Fortschreibung der Regierungslinie 2023 einen Anteil von ca. 82 % der erneuerbaren Gesamtkapazität ausmachen.

Ihr Angebotspreis am Day ahead Markt der Leipziger EEX könnte immer nahe Null sein. Die prognostizierbare Strommenge für den Folgetag wird also immer unter normalen Marktumständen vermarktet werden können und im besten Fall eine Vergütung nahe der Brennstoffkosten der teuersten noch verdrängten konventionellen Kapazität erzielen. Diese Mengen kaufen überwiegend konventionelle Anlagenbetreiber, die ihre Kraftwerke entsprechend herunterfahren wollen.

Sollte es bis 2023 eine wirkungsvolle internationale Kooperation zugunsten von Klimaschutz geben, so erzielt diese so vermarktete Strommenge zusätzlich den brennstoffspezifischen CO2-Zuschlag auf die vermiedenen Brennstoffkosten. Eine Marktprämie, die z.B. über ein Ausschreibungsverfahren einer Strom-Quote aus erneuerbarer Energien ermittelt werden kann, sorgt dann dafür, dass die besten Techniken und Standorte zum Zuge kommen. Der Vorrang für EEG-Strom entfällt.

Will ein EE-Stromanbieter mehr und bietet gesicherte Leistung an, so muss er sich bezüglich seiner volatil erzeugenden Anlagen selbst entweder mit flexiblen Wasserkraft-, Biogas-, oder Speichertechniken zusammentun, um diese gesicherte Leistung auch anbieten zu können. Das schmälert seine durchschnittliche Einsatzdauer der jeweiligen Anlagen (die im jetzigen System immer im Geld sind), erzeugt aber das Produkt, das die Abnehmer nachfragen, und erzielt dadurch angemessene Marktpreise. Netzausbaukosten zurechnen?

Nur über solche marktwirtschaftlichen Signale werden die wahren Kosten des EEG sichtbar und sachlich richtig zugerechnet. Natürlich muss dann damit gerechnet werden, dass dann nicht mehr auf jedem Standort ein Windkraftwerk gebaut wird und dass bestimmte Techniken ins Hintertreffen geraten. Aber das ist Marktwirtschaft.

Es scheint mir, dass nur die Begrenzung der Klimagase weltweit das Ziel einer sinnvollen europaeischen Klimapolitik sein kann. Natuerlich sollte dieses Ziel so kostenguenstig wie moeglich erreicht werden.

Zu den Bedingungen gehoert, dass nur ein kleiner Teil (ca. 13%) innerhalb der EU-27 emittiert wird. Daher muss eine zielgerichtete europaeische Klimapolitik versuchen, das Verhalten der anderen Emittenten zu beeinflussen. Die Foerderung von Grundlagenforschung in erneuerbaren Energien hat das Potenzial das Verhalten weltweit zu beeinflussen, falls es erneuerbare Energien wettbewerbsfaehig machen sollte. Daher ist eine solche Foerderung sinnvoll – auch parallel zu dem existierenden Emissionshandel.

Ob das EEG das richtige Instrument fuer diese Foerderung ist, weiss ich nicht zu beurteilen.

Mfg

Fabian Lange

zunächst einmal Danke für das Anstoßen und die Organisation dieser Debatte. Das EEG birgt in der Tat viele Probleme.

Das Nebeneinander von Europäischem Emissionshandel und der im EEG angelegten Form der Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (EE) erscheint in der Tat redundant. Dies muss aber nicht heißen, dass jede Form der Förderung erneuerbarer Energien neben dem Europäischem Emissionshandel überflüssig ist (wie die Überschrift ggf. suggerieren mag). Beihilfen gezielt für Forschung und Entwicklung (FuE) können sinnvoll sein, da ja bei Innovationen oft positive vertikale und horizontale Externalitäten existieren. Für die Gewährung von FuE-Beihilfen haben wir deswegen ja extra (recht großzügige) Leitlinien der Europäischen Kommission. Das EEG jedoch setzt hier bestenfalls ziemlich stumpfe Anreize für Innovationen.

Mein Eindruck ist allerdings (leider), dass die Bundesregierung und der Gesetzgeber den Ausbau der Stromerzeugung heute “einfach so” wollen, d.h. es ist gar kein Unterziel mehr, das dem Klimaschutz dienen soll, sondern ein Ziel an sich (warum auch immer). In §1 Abs. 1 des Energiewirtschaftsgesetzes heißt es: “Zweck des Gesetzes ist eine möglichst sichere, preisgünstige, verbraucherfreundliche, effiziente und umweltverträgliche leitungsgebundene Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas, die zunehmend auf erneuerbaren Energien beruht.” Der letzte Halbsatz ist erst 2011 eingefügt worden. Im EEG ist der Ausbau immerhin noch als Unterziel formuliert (siehe hier §1 EEG).

Das EEG löst zugleich gigantische Umverteilungen aus (insbesondere nach Bayern, 2012 Netto-Zufluss 1,2 Mrd. Euro, siehe hier), daher wird sich die CSU gegen jedwede Reform zulasten bayrischer Solarwirte wohl ziemlich sperren. Aufgrund der besonderen Rolle der CSU im deutschen Föderalismus sehe ich für eine Reform ohne Hilfe aus Brüssel schwarz.

Trotz oder vielleicht gerade wegen dieser ungünstigen Voraussetzungen ist die Debatte hier umso wichtiger.

Zu den oben nicht explizit genannten Schwächen des EEG gehören auch:

1) Die masive Überförderung der Photovoltaik hat dazu geführt, dass die Förderung pro kWh EE-Strom drastisch gestiegen ist. Haben wir im Jahr 2000 noch 8,5 ct/kWh und selbst 2005 noch 10,0 ct/kWh grünen Strom auf den Börsenpreis oben draufgelegt, waren es 2011 dann 17,9 ct/kwh. Die Subventionen waren also 2011 pro kWh grünem Strom mehr als doppelt so hoch wie noch 10 Jahre zuvor. Dies liegt daran, dass die Solarenergie (als teuerste Form des EE-Stroms) auch noch mit den höchsten Gewinnmargen gesegnet wurde, sodass sich der Anteil der sehr teuren Solarenergie im EE-Strommix drastisch erhöht hat. (Die Berechnungen ergeben sich als EE-Fördersumme geteilt durch EE-Strommenge). Die Vorstellung, dass Politiker in Zukunft besser als bisher prognostizieren könnten, wie sich die Kosten für Solarpanels entwickeln werden, ist wohl bestenfalls als naiv zu bezeichnen.

2) In Deutschland stehen heute über 35% der weltweit installierten Solarstromkapazitäten (siehe Abb. 12 auf S. 48 hier). Dieselben Anlagen könnten im Süden Spaniens die doppelte Strommenge wie in Deutschland erzeugen. Eine gigantische allokative Ineffizienz und ein absoluter Misserfolg des EEG. (Ich benutze das Beispiel immer, um den Unterschied zwischen Kausalität und Korrelation zu erklären – nicht überall, wo man Solarpanels aufstellt, scheint dann auch die Sonne – schade eigentlich bei diesem Frühling

3) Das EEG-Modell ist im Gegensatz zum Europäischen Emissionshandel (oder auch einem Quotenmodell) nicht binnenmarktkompatibel , da immer nur national gefördert wird. Die erheblichen Vorteile des Binnenmarktes werden beim EEG völlig verschenkt.

Ich will den Diskussionsbeitrag hier gern kurz halten. Weitere Ausführungen meinerseits zum Thema sind kurz hier und etwas länger hier.

Meine Quintessenz: Eigentlich brauchen wir neben dem Emissionshandel keine separate Förderung erneuerbarer Energien (abgesehen von FuE-Beihilfen und Patentschutz). Wenn der Ausbau der Erneuerbaren aber trotzdem, warum auch immer, ein separates Ziel ist, das auch völlig unabhängig vom Klimaschutz verfolgt werden soll, dann wäre zumindest für die Zukunft eine effiziente Förderung (wie z. B. mit einem Quotenmodell) wesentlich besser als das bisherige EEG.

Unterstützen deshalb, weil der vor allem von den Medien erzeugte Eindruck eines großen Ökonomenkrachs derart an den Realitäten vorbeigeht, dass man sich wirklich fragen muss, was diese Journalisten eigentlich so umtreibt. Dieses schiefe Bild gehört geradegerückt.

Großes Bauchweh deshalb, weil ich in dem Konsenstext viel Wunschdenken sehe, das vermutlich von den Realitäten enttäuscht werden wird. Das fängt mit Vokabeln wie „entschieden“ und „unverzüglich“ an. Denn wenn irgendetwas den letzten 20 Jahren das Gegenteil von entschieden und unverzüglich war, dann war das die EU Wirtschaftspolitik. Durch diese Erfahrungen gewarnt, halte ich das Aufmachen eines weiteren Unterstützungsfensters durch die Bundeskanzlerin auf dem letzten EU-Gipfeltreffen weiterhin für falsch.

Aber das muss im Konsenspapier ja nicht explizit erwähnt werden.

Bei der Bankenunion kommt es extrem auf die konkrete Ausgestaltung an. Wie etwa Lutz Arnold und auch der Konsensentwurf völlig richtig betonen, ist hier zwischen den Spareinlagen der kleinen Leute und den Investitionsmilliarden der Groß-Gläubiger zu unterscheiden. Auch sehe ich nicht ein, warum deutsche Volksbanken und Sparkassen, die jetzt schon eine gut fungierende Spareinlagenversicherung haben, an den Kosten einer europaweiten ähnlichen Sache beteiligt werden sollten. Letzteres geht allein die grenzüberschreitend operierenden Großbanken etwas an. Einheitliche Standards und wirksame Durchgriffsrechte sind natürlich völlig in Ordnung. Auch den Vorschlägen von Lutz Arnold – im Konsenstext nicht enthalten – betreffend Aufteilung in Kredit- und Investmentbanken stimme ich völlig zu. Ein „too big to fail“ sollte es in Zukunft nicht mehr geben. Das ist aber alles Zukunftsmusik und zur Bewältigung der aktuellen Krise nicht geeignet.

Beste Grüße

Dirk Meyer

ein Problem sehe ich bei der aktuellen Debatte: Es wird einerseits über ganz neue Bankenregulierungen diskutiert; andererseits geht es dabei “nur” um Aufsicht, Einlagensicherung und Insolvenzprozesse. Damit bleibt m.E. ein zentraler Baustein außen vor: Im Zuge einer grundsätzlichen Neuordnung der Bankenregulierung sollte das Trennbankensystem eingeführt werden (“Glass-Steagall”, “Volcker rule”). Das wird an vielen Orten immer wieder ins Spiel gebracht, aber von der Bankenlobby immer wieder von der Tagesordnung gestürzt.

Die aktuellen spanischen (“Sparkassen-”) Probleme wären auch so nicht verhindert worden. Aber ob das eine Aufsicht in Frankfurt oder Brüssel geleistet hätte, erscheint auch fraglich.

Die Trennung von Kredit- und Investmentbanken ist m.E. so wichtig, weil sie, wenn sie einmal vollzogen ist, die Frage nach der Haftung klärt: Für Investmentbanken gibt es keine Rettung. (Auch Aktionäre von nicht-finanziellen Unternehmen werden nicht gerettet und haben in schlechten Jahren Wertverluste, die ein hohes Vielfaches der Banken-Verluste in den jüngesten Krisen sind, z.B. 20% des BIP bei einem moderaten 25%-Kursrutsch in einem Land mit einer Marktkapitalisierung von 80% des BIP.) Und umgekehrt: Da die Banken, die die Realwirtschaft finanzieren, ohnehin gerettet werden müssen, wird hier der Umfang des Adressatenkreises minimiert.

Natürlich dürfen dann die Kreditbanken nicht nur nicht auf eigene Rechnung spekulieren, sondern auch nicht die Investmentbanken refinanzieren (wie Lehman bis 2008). Investmentbanken müssen sich am Kapitalmarkt durch Eigenkapital und Schuldverschreibungen (und zwar nicht zu kurzfristige) finanzieren.

Ich denke, nur einer Krisensituation lässt sich so etwas durchsetzen (vgl. den Wiederanstieg der Akzeptanz von Regulierung in den USA nach den Spekulationsverlusten bei JP Morgan Chase nach der erfolgreichen Lobbyarbeit von deren CEO). Laut Insidern ist eine Trennung von Universalbanken in einen Kredit- und einen unabhängigen Investment-Arm mit eigener Bilanz technisch möglich. Und wenn sich angeschlagene Großbanken das nicht leisten können: Wann, wenn nicht in Zeiten, in denen Banken hunderte von Milliarden an Hilfen bekommen, wäre hier ein Zuschuss der öffentlichen Hand in Höhe weniger Milliarden Euro vermittelbar?

Wir diskutieren immer die Regulierung der letzten Krise, und die nächste ist wieder anders. Dennoch: Ohne die Trennung der realwirtschaftlich essenziellen Bankgeschäfte von Handelsgeschäften werden wir die gleichen Dinge in neuem Gewand immer wiedersehen.

Mit freundlichen Grüßen

Lutz Arnold

Dem Synthese-Vorwurf von von Lucke und Hau hingegen kann ich voll zustimmen. Hier wird auch der richtige Ton getroffen. Vielen Dank für die Arbeit, die ich für wichtig halte! Die Öffentlichkeitswirkung konträr klingender Aufrufe ist desaströs. So verspielt man das ohnehin nur noch geringe Vertrauenskapital, das die ökonomische Zunft in unserer Gesellschaft genießt. Als Wirtschaftsethiker sehe ich das mit großer Sorge!

Ingo Pies

Gleichzeitig ist unbestreitbar, dass im Falle systemischer Risiken eine Rekapitalisierung ausgewählter Finanzinstitute zwingend erforderlich ist. Während der Krämer-Aufruf hier Bedeutung und Vorrang der privaten Gläubiger betont, wird vom Heinemann/Illing-Aufruf als letztes Mittel auch der Einsatz gemeinsam haftender öffentlicher Gelder ins Gespräch gebracht. Diese beiden Positionen sind keineswegs unvereinbar, aber sie spezifizieren jeweils nicht klar genug, in welcher Reihung und unter welchen Umständen bestimmte Gruppen von Kapitalgebern herangezogen werden sollen.

Wir formulieren im folgenden einen Vorschlag einer Synthese aus beiden Aufrufen, die u. E. für die meisten der Unterzeichner beider Aufrufe zustimmungsfähig ist. Denn der eigentliche Dissens besteht nicht in in der Beurteilung des ökonomisch Sinnvollen und Notwendigen, sondern in der Interpretation dessen, was am 28./29.6. möglicherweise beschlossen und intendiert wurde. Hier sind sehr unterschiedliche Auslegungen möglich. Wir haben deshalb die starken Wertungen der beiden Aufrufe (“falsch”/”richtig”) ersetzt durch eine Kritik an der Tatsache, dass die politische Führung in der schwersten wirtschaftlichen Krise der Nachkriegszeit nicht klar kommuniziert, was sie aufgrund welcher Überlegungen zu tun beabsichtigt.

Unser Synthese-Vorschlag lautet wie folgt:

Stellungnahme zur Europäischen Bankenunion

Die Krise im Euroraum hat fatale Konstruktionsfehler der Währungsunion offenbart. Sie kann nur durch eine entschiedene Kursänderung bewältigt werden, die von der Politik unverzüglich in Angriff genommen werden sollte.

Ein wesentlicher Teil des Problems ist die enge Verknüpfung zwischen der Verschuldung des Finanzsektors und des Staates auf nationaler Ebene. Staatshaushalte müssen für die Refinanzierung ihrer systemrelevanten Banken einstehen. Umgekehrt halten die Geschäftsbanken in großem Umfang Schuldverschreibungen ihrer eigenen Staaten. Dadurch können Bankenkrisen zu Staatsschuldenkrisen werden und umgekehrt.

Das Problem verschärft sich derzeit noch dadurch, dass internationale Finanzakteure sich aus Furcht vor Staatsinsolvenzen und/oder einem Auseinanderbrechen des Euroraums aus der Finanzierung der Krisenländer zurückziehen. Dies bedroht die Solvenz hochverschuldeter Staaten und führt zu Spannungen im Euroraum, die den Fortbestand des gemeinsamen Währungsraums in seiner jetzigen Ausdehnung in Frage stellen.

Nur wenn es gelingt, die Refinanzierung der Banken von der Solvenz nationaler Staaten abzukoppeln, kann sich die Kreditversorgung in den Krisenländern stabilisieren. Wenn die Refinanzierung der Banken unabhängig von der finanziellen Situation des jeweiligen Staates ist, dann hat eine Schuldenkrise des Staates keine direkten Auswirkungen auf die Kreditversorgung.

Ein großer, leistungsfähiger Kapitalmarkt kann Schocks in einzelnen Ländern leichter abfedern. Es ist sinnvoll, dafür einheitliche Regulierungsstandards zu schaffen und diese durch eine mit wirksamen Durchgriffsrechten ausgestattete europäische Bankenaufsicht zu gewährleisten. Eine stärkere Integration des europäischen Finanzsystems und eine Entkopplung von Staatsfinanzen und Kreditversorgung bewirken eine stabilere Architektur Europas und tragen dazu bei, den Teufelskreis zwischen nationalen Schulden- und Bankenkrisen zu durchbrechen.

Die europäische Behörde muss mit der Kompetenz ausgestattet sein, eine ernsthafte Rekapitalisierung insolvenzbedrohter Banken durch Ablösung der bisherigen Anteilseigner und durch die Umwandlung von Bankschulden in Eigenkapital durchzusetzen. Wir brauchen ein einheitliches europäisches Restrukturierungsverfahren, um marode Institute neu aufstellen oder auch abwickeln zu können. Dabei haften zunächst die Eigentümer bis zum völligen Verzehr des Eigenkapitals.

Im Falle einer Überschuldung müssen Gläubiger maroder Banken Forderungsverzichte auf ihre riskanten Einsätze leisten. Davon auszunehmen sind der Geldmenge M3 zuzurechnende Einlagen von Nichtbanken, die durch ein nationales Einlagensicherungssystem (mindestens bis hin zur europarechtlich gebotenen Obergrenze von 100.000 €) zu schützen sind. Zudem sind Zahlungsverkehrslinien im Interbankenverkehr geeignet zu privilegieren, um den systemisch wichtigen Interbankenmarkt zu schützen.

Eine Vergemeinschaftung der Haftung für Bankschulden ist jedoch so weit wie irgend möglich zu vermeiden. Sie ist ausschließlich dann zu rechtfertigen, wenn ein angeschlagenes Finanzinstitut unverzichtbare systemische Funktionen ausübt und die Möglichkeiten zur Rekapitalisierung durch Ressourcen der Eigentümer und Gläubiger der Bank erschöpft sind. In diesem Fall obliegt es dem jeweiligen Nationalstaat, durch Einsatz von Steuermitteln die Rekapitalisierung der bei ihm domizilierenden Kreditinstitute zu ermöglichen. Eine Beteiligung anderer Staaten der Eurozone an den Kosten der Rekapitalisierung (etwa finanziert durch Kapitalspritzen aus dem ESM), ist auf jene Fälle zu beschränken, in denen der zuständige Nationalstaat zahlungsunfähig ist und einem makroökonomischen Anpassungsprogramm zustimmt.

Die Beschlüsse der Staats- und Regierungschefs der Eurozone vom 28./29.6. lassen die notwendige Präzision vermissen. Sie erlauben dramatisch unterschiedliche Interpretationen und haben deshalb zu divergierenden Bewertungen unter den Fachkolleginnen und –kollegen geführt. Da unklare und schwammige Formulierungen in Verträgen und Vereinbarungen in jüngerer Zeit wiederholt zu sinnwidrigen, den ursprünglichen Intentionen zuwiderlaufenden Maßnahmen genutzt wurden, empfehlen wir der Bundesregierung, sich bei der Umsetzung der o. g. Beschlüsse klar an den Grundsätzen dieser Stellungnahme zu orientieren.

Roland Vaubel

Es mehren sich die Stimmen, die eine europäische „Bankenunion“ fordern. Die Länder, die vergleichsweise gut gewirtschaftet haben, sollen für die Banken der Länder aufkommen, die schlecht gewirtschaftet haben. Die Anreizwirkungen eines solchen Arrangements sind fatal. Der Hilfsbereitschaft müssen deshalb enge Grenzen gesetzt sein. Deutschland kann und darf sich nicht für alle maroden Banken Europas oder des Eurogebiets verbürgen. Es ist sinnvoll, die Hilfe auf diejenigen Länder zu beschränken, die sich nicht mehr selbst helfen können, weil sie zahlungsunfähig sind. Ein Staat ist zahlungsunfähig, wenn er seinen Schuldendienst nicht mehr leisten kann. Er ist nicht schon deshalb zahlungsunfähig, weil er am Kapitalmarkt erhebliche Risikoprämien zahlen muss.
Griechenland ist bankrott. Es hat die Hälfte seiner Schulden gestrichen. Es erhält von der EFSF einen Kredit, um seine Banken zu rekapitalisieren, die als Folge der Staatsschuldenkrise vor dem Konkurs stehen.
Spanien, Irland und Zypern sind nicht bankrott. Zwar müssen sie am Markt deutlich höhere Zinsen als die Bundesrepublik zahlen. Auf Dauer können sie das vielleicht nicht durchhalten. Aber das ist auch gar nicht nötig. Die hohen Risikoprämien sind ja gerade das Mittel, um diese Regierungen zu einer durchgreifenden Sanierung zu bewegen. Danach gehen die Risikoprämien wieder zurück.
Es ist nicht verwunderlich, dass die Bailout-Fonds immer stärker in Anspruch genommen werden. Erstens werden die Kredite den Regierungen der Krisenländer regelrecht aufgedrängt. Eine hohe Auslastung soll die Notwendigkeit der Fonds beweisen und den Forderungen nach weiteren Aufstockungen Nachdruck verleihen. Zweitens könnten die Politiker dieser Länder es ihren Bürgern nicht erklären, wenn sie weiter am Markt hohe Zinsen zahlen würden, obwohl es doch bei der EFSF billige Kredite gibt. Drittens können sie auf diese Weise das Ausland zum Sündenbock für die nun zu ergreifenden unpopulären Maßnahmen machen. Dass ihnen dies gelungen ist, zeigen die Meinungsumfragen in Griechenland.
Um die Finanzmärkte zu beruhigen und zu stabilisieren, ist es völlig ausreichend, wenn die EU oder die Euro-Staaten ihre Bankenhilfe auf die insolventen Mitgliedstaaten beschränken. Die zahlungsfähigen Mitgliedstaaten können ihre Banken selbst stützen.
Folgt aus der gemeinschaftlichen Hilfe für die Banken insolventer Mitgliedstaaten – wie zum Beispiel Griechenland –, dass nun auch die Bankenaufsicht – noch stärker – auf europäischer Ebene zentralisiert werden muss? Die Probleme der griechischen Banken beruhen nicht auf einem Versagen der griechischen Bankenaufsicht, sondern auf der hemmungslosen Verschuldungspolitik des griechischen Staates. Die Banken sind auch nicht für die Überschuldung des griechischen Staates verantwortlich, denn sie brauchten während der Finanzmarktkrise nicht von ihm gestützt zu werden.
Zur spanischen Bankenkrise ist es gekommen, weil die lokalen Immobilienpreise abgestürzt sind – ein Fall für die lokale Bankenaufsicht, nicht für die 27 Ratsmitglieder der Europäischen Bankenaufsicht in London. Die irischen Banken wurden Opfer der internationalen Finanzmarktkrise, die von der Wall Street ausging. Aber keine Bankenaufsichtsbehörde und keine internationale Organisation hat diese Krise vorhergesehen. Der Internationale Währungsfonds zum Beispiel schrieb noch im April 2008, dass den USA „eine milde Rezession“ bevorstehe. Weder der EU-Binnenmarkt-Kommissar noch andere Mitglieder der Europäischen Kommission oder anderer EU-Institutionen haben vor der herannahenden Krise gewarnt. Die Krise war das Ergebnis einer Finanzmarktinnovation – der Verbriefung und Tranchierung von Hypothekenforderungen –, die sich als Fehlschlag erwies. Sie beruhte im Kern auf einem Irrtum, nicht falschen Anreizen. Wo mangelnde Voraussicht das Problem ist, sind Wettbewerb und Diversifikation gefragt. Auch die Regulierung der Banken erfordert eine Vielfalt der Experimente, aus denen man lernen kann – nicht die Vereinheitlichung, das Großexperiment.
In der Europäischen Union kommt hinzu, dass sowohl der Ministerrat als auch der Rat der Europäischen Bankenaufsicht mit qualifizierter Mehrheit entscheiden. Das führt dazu, dass die Mehrheit der hochregulierten Staaten der Minderheit ihr hohes Regulierungsniveau aufzwingt, um ihre eigene Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Die über fünfzig Arbeitsmarktregulierungen, die die Europäische Union seit dem Vertrag von Maastricht eingeführt hat, folgten weitgehend diesem Muster. In der Politischen Ökonomie wird es als „die Strategie, die Kosten der Konkurrenten in die Höhe zu treiben“ bezeichnet. Ganz gleich, ob es um den Arbeitsmarkt oder die Banken geht, eine optimale Regulierung kann auf diese Weise nicht zustande kommen. Die einstimmigen Empfehlungen des Basler Ausschusses leiden nicht an diesem Konstruktionsfehler.
Aus der Finanzmarkt- und Staatsschuldenkrise werden die falschen Lehren gezogen.